O Estado de Necessidade será uma verdadeira exceção ao Princípio da Legalidade?

“Os órgãos e os agentes da Administração Pública só podem agir com fundamento na lei e dentro dos limites por ela impostos”

Diogo Freitas do Amaral

A Administração Pública existe e funciona para prosseguir o interesse público, estando assim vinculada à Constituição e, como tal atender a um certo conjunto de princípios e regras que norteiam a sua atuação, estamos perante o Princípio da Legalidade. Este princípio encontra-se consagrado como um princípio geral do Direito Administrativo primeiramente na Constituição, no artigo 266.º/2 e mais tarde no Código do Procedimento Administrativo de forma explícita no artigo 3.º. Estamos sem dúvida alguma perante uma subordinação jurídica da Administração Pública a este princípio como refere Marcelo Rebelo de Sousa.

Atualmente, este princípio consagra tudo aquilo que a Administração pode ou não fazer e, não apenas aquilo que está proibida de fazer (como defendia Marcello Caetano). Para além disso o princípio da legalidade cobre a abarca todos os aspetos da atividade Administrativa tendo como fundamento a lei na sua atuação, perfazendo assim que a Administração só pode fazer aquilo que a lei lhe permite que faça.

O princípio da legalidade comporta duas modalidades. A primeira é a preferência de lei (legalidade-limite), não é mais do que um ato de categoria inferior à lei poder contrariar o bloco legal sob pena de ilegalidade. A lei prevalece sobre os atos administrativos e em caso de conflito os últimos não podem contrariá-la. A segunda modalidade é a reserva de lei (legalidade-fundamento) e caracteriza-se por nenhum ato de categoria inferior à lei poder ser praticado sem fundamento no bloco de legalidade. Esta segunda modalidade subdivide-se ainda em: precedência de lei e reserva de densificação normativa. A Precedência de lei diz-nos que a habilitação legal tem de ser obrigatoriamente anterior ao ato. A reserva de densificação normativa determina uma exigência de precedência total de lei suficientemente densificada, pois uma norma “em branco” permitiria à Administração Pública fazer virtualmente tudo. Exige-se determinado grau de especificação e pormenorização.

Como tudo, este princípio comporta várias exceções, vou passar a elenca-las, o Poder Discricionário; Estado de Necessidade; Atos Políticos; Teoria dos Poderes implícitos (na vertente da precedência de lei). Irei debruçar-me apenas sobre o Estado de Necessidade como exceção ao Princípio da Legalidade.

Como foi acima referido, em momentos de normalidade, a Administração encontra-se adstrita ao cumprimento de um procedimento obrigatório, ao qual, os atos por si praticados se encontram vinculados. Contudo, podem surgir situações excecionais, entenda-se estado de necessidade, e com isso a questão se perante tal, a Administração continua vinculada ao cumprimento desses procedimentos obrigatórios. Em situações excecionais, uma verdadeira situação de necessidade (o Estado de Guerra por exemplo), a Administração Pública se for necessário fica dispensada de seguir o procedimento legal estabelecido para circunstâncias, mesmo que isso implique o sacrifício de direitos ou interesses dos particulares. É óbvio que posteriormente terá de indemnizar os particulares cujos direitos assim tiverem sido sacrificados: mas pode sacrificar-lhes os direitos e interesses sem seguir a forma normal do processo, o chamado “due process of law”. É aceite pela doutrina e jurisprudência de todos os países democráticos, estando em Portugal consagrado no artigo 3.º/2 do Código do Procedimento Administrativo enquanto preceito, isto porque nos casos nele configurados não se constitui uma exceção ao princípio da legalidade pois está consagrado na lei. Porém, tanto Freitas do Amaral como Marcelo Rebelo de Sousa defendem que esta teoria não é uma efetiva exceção ao princípio da legalidade, pois consideram-na uma legalidade excecional, de acordo com o regime muito amplo do CPA, que não dispensa habilitação prévia, legitimando assim qualquer atuação administrativa em Estado de Necessidade mesmo que os preceitos preteridos tenham a sua sede fora do Código (é o que decorre do princípio geral de Direito “necessitas non habet legem”).

Mediante o princípio em estudo e os argumentos apresentados, não podemos falar do Estado de Necessidade como uma verdadeira exceção ao Princípio da Legalidade, tendo em conta que é vista como uma legalidade excecional, mas sempre dentro da legalidade em sentido amplo (ou bloco de legal). Assim sendo, podemos considerar que o princípio da legalidade é o motor do Direito Administrativo, ao qual este está sempre vinculado e subordinado. O facto de surgirem situações excecionais que nos poderiam levar a pensar que este princípio estaria diminuído face à situação e momento de atuação mostra-se na verdade a presença do bloco legal, o que nos leva a considerar que a legalidade envolve toda a atuação da Administração, não deixando nada de fora dela.

Bibliografia:

- Diogo Freitas do Amaral – Curso de Direito Administrativo Volume II

- Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado De Matos - Direito Administrativo Geral, tomo III, Atividade Administrativa

Francisco de Ornelas Matias

Nº 23745

Subturma 5